Подписка на рассылку
E-mail:

ФИО:

Организация:



* Все поля обязательны
для заполнения






Rambler's Top100
Rambler's Top100


Т.В. Абанкина. Некоторые комментарии к грядущему реформированию бюджетного сектора в России

Сфера культуры во всем мире строится на сочетании бюджетного и внебюджетного финансирования, в ее рамках существуют различные виды деятельности, большой объем движимого и недвижимого имущества, часть которого выведена из гражданского оборота или имеет ограничения по гражданскому обороту (памятники, библиотечные, архивные и др. фонды, музейные коллекции и т. п.). В отношении этого имущества требуются специальные режимы управления. Сфера культуры объединяет различные виды деятельности и организации, оказывающие культурные услуги населению – библиотеки, музеи, театры, концертные организации, цирки, клубы, парки и т. д. По своему «коммерческому потенциалу», то есть возможности существовать в рыночных условиях, организации культуры чрезвычайно неоднородны. Кроме того, выполнение некоторых функций, закрепленных за организациями культуры учредителем/собственником, вообще не может быть организовано на рыночных принципах и не зависит от спроса или востребованности населением (например, сохранение наследия). Такие ситуации хорошо описаны в экономической литературе и получили название «провалы рынка». И, наконец, организации культуры обеспечивают достижение социально значимых целей, эффекты и результаты которых не могут измеряться только экономической эффективностью, а выражаются в развитии культуры и общества, творческого потенциала, гарантиях социальной защиты и социальной справедливости и т. д. Соответственно, реструктуризация бюджетного сектора в сфере культуры должна учитывать указанные особенности.

Принципы реструктуризации бюджетного сектора, представленные Министерством финансов РФ, опираются на обеспечение конституционных гарантий. Например, в Конституции записано, что государство гарантирует бесплатное общедоступное основное общее образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Это означает, что государство гарантирует наличие таких государственных и муниципальных учреждений, обеспечивает их финансирование и предоставляет в них место каждому ребенку, то есть возможность получить бесплатное общее образование в соответствии с государственным стандартом. В отношении сети учреждений культуры таких гарантий нет. Конституционные гарантии в сфере культуры закреплены ст. 44 и сводятся к обязательствам государства по сохранению наследия и памятников истории и культуры, по обеспечению доступа к культурным ценностям и пользованию учреждениями культуры, праву на участие в культурной жизни, а также гарантиям свободы творчества. Следовательно, в отличие от системы образования в сфере культуры из конституционных гарантий напрямую не вытекают обязательства по финансированию и содержанию сети учреждений культуры. Свобода творчества, сохранение наследия и доступ к культурным ценностям могут быть обеспечены в разных формах.

За последние три года удалось добиться экономической стабилизации, более того, в России складывается довольно благополучная экономическая ситуация, увеличивается бюджет, растут расходы в бюджетном секторе. Но культура, к великому сожалению, не относится к приоритетам бюджетной политики, и хотя в абсолютном выражении расходы на культуру растут, доля расходов на культуру в консолидированном бюджете не увеличивается. Таким образом, в сфере культуры удается только компенсировать инфляционные процессы; нет опережающего роста объемов финансирования, обеспечивающих развитие. Тем не менее, при росте расходов консолидированного бюджета за последние три года во всех отраслях бюджетной сферы, заметных конечных результатов достичь не удается – несмотря на усилия Правительства по повышению зарплаты бюджетникам, ее уровень все равно составляет около 60-65% от средней по экономике и почти в два раза ниже средней по промышленности; велик износ материально-технической базы; значительна межрегиональная дифференциация и т. д. Следовательно, повышение эффективности бюджетных расходов становится для Правительства РФ ключевой задачей. Очевидно, что дополнительные вложения средств в существующие бюджетные учреждения не приводят к улучшению конечных результатов – повышению качества и доступности бюджетных услуг для населения. Следовательно, необходимо реформировать бюджетный сектор с тем, чтобы перейти от финансирования самого факта существования бюджетных учреждений по смете к финансированию конечных результатов их деятельности.

В документе, представленном Минфином, по сути, речь идет о переходе к финансированию результатов деятельности бюджетных учреждений. При этом предусматривается гибкость в проведении государственной политики в различных отраслях с учетом их специфики. Учет отраслевых особенностей – дело отраслевых министерств бюджетной сферы. Следовательно, определить параметры и критерии оценки результатов деятельности в сфере культуры - задача отраслевых органов управления культуры, что вполне резонно. Никаких предложений по структуре, объему, стандарту, стоимости тех или иных бюджетных услуг, гарантированных государством, в документе Минфина не содержится. Именно отраслевые министерства должны определить стоимость и объем гарантированных государством (и/или местным самоуправлением) бюджетных услуг. Для Министерства культуры эта задача усложняется, потому что единый стандарт, определяющий качественные и стоимостные характеристики бюджетной услуги для разных учреждений культуры, невозможен. В связи с этим на основе обобщения отечественного и зарубежного опыта необходимо разработать пакет предложений по определению критериев оценки конечных результатов в сфере культуры, показателей и нормативов, адекватных для каждого конкретного вида культурной деятельности и типа организации. Понятно, что это будет целая система показателей (с учетом разнообразия отрасли достаточно обширная). Тем не менее, необходимо разработать и согласовать интегральные, обобщенные показатели, позволяющие эффективно распределять бюджетные средства как внутри отрасли культуры, так и в бюджетном секторе в целом на основе достигнутых результатов (например, сводные рейтинги).

Государство в лице Правительства РФ рассматривает бюджет как инструмент выполнения своих обязательств не перед организациями и учреждениями культуры, а перед населением. Бюджетная политика ориентируется на повышение доступности и качества культурного обслуживания населения. В фокусе оказывается потребитель услуг. Бюджет – это общественное благо, он формируется за счет сбора налогов и других неналоговых источников дохода (использования государственной и муниципальной собственности и т. д.), с тем, чтобы обеспечить гражданам доступность социальных услуг и социальные гарантии. В такой логике учреждения являются исполнителями, обеспечивающими реализацию государственных (муниципальных) обязательств по предоставлению услуг населению. Понимать это крайне важно. Существующее сметное финансирование бюджетных учреждений ориентировано не на потребителя, а на содержание сети учреждений. Именно такое положение приводит к неэффективности бюджетных расходов и должно быть пересмотрено.

Итак, бюджетная политика будет сориентирована на то, чтобы финансировать результаты деятельности организаций культуры, бюджетные услуги населению. Для реализации деятельности в распоряжении организаций культуры передается государственная (муниципальная) собственность. В рамках реструктуризации бюджетного сектора и оптимизации бюджетных расходов предполагается повысить эффективность использования государственной (муниципальной) собственности. Обсуждаются предложения о том, чтобы разделить режимы финансирования деятельности и содержания собственности. За содержание, сохранение и перспективы повышения доходности недвижимого и особо дорогостоящего движимого имущества должен отвечать собственник. За качество предоставляемых услуг – коллектив организации культуры.

В сфере культуры существуют государственные и негосударственные некоммерческие организации. Для государственных некоммерческих организаций предусмотрена фактически единственная организационно-правовая форма – бюджетные учреждения. Учреждение создается собственником/учредителем для выполнения определенных им управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, имущество закрепляется на праве оперативного управлении. Собственник в праве изъять излишнее или использованное не по назначению имущество. Для выполнения заданий собственника учреждение полностью или частично финансируется собственником. Насколько «полно», а насколько «частично» – нигде законодательно не прописано. Отсюда и проистекают проблемы недофинансирования. Но самое главное, собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения, следовательно, и по договорам, заключенным бюджетным учреждением сверх лимитов бюджетных обязательств, ответственность тоже несет собственник. На учреждения не распространяется закон о банкротстве, так как ответственность по их обязательствам несет учредитель. Тем не менее, законодательство допускает, что бюджетные учреждения принимают гражданские обязательства (заключают договора) сверх пределов утвержденной для них сметы доходов и расходов и доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. Отсюда нарастающие бюджетные задолженности и невыполненные обязательства, которые беспокоят Минфин.

Решение проблем видится в том, чтобы увеличить разнообразие организационно-правовых форм государственных (муниципальных) некоммерческих организаций, оптимизировать действующую сеть получателей бюджетных средств, уточнить их правовой статус и перейти к новым формам финансирования бюджетных услуг. Следовательно, предполагается преобразование части бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы. Для государственных (муниципальных) некоммерческих организаций «нового типа» необходимо предусмотреть ограничения субсидиарной ответственности собственника пределами доведенного лимита бюджетных обязательств, передать на определенных условиях имущество, необходимое для выполнения государственного (муниципального) заказа, и установить более свободный режим экономической деятельности за пределами бюджетных обязательств.

Сегодня все доходы бюджетных учреждений, в том числе полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются как неналоговые доходы соответствующего бюджета, полученные от использования государственной муниципальной собственности или оказания платных услуг. Таким образом, возможности бюджетного учреждения в расходовании средств жестко ограничены бюджетным законодательством (предусмотрен исчерпывающий закрытый перечень направлений расходов, запрещается нецелевое использование средств и т. д.). Программа реструктуризации бюджетного сектора предусматривает для преобразованных бюджетных учреждений более широкие возможности по использованию внебюджетных доходов и одновременно изменение форм бюджетного финансирования, а именно: постепенный отказ от сметного финансирования; переход к нормативно-подушевому финансированию, обеспечивающему исполнение государственных обязательств, гарантированных Конституцией РФ; размещение на конкурсной основе государственного (муниципального) социального заказа; внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат.

Сейчас рассматриваются две новые организационно-правовые формы, в которые могут быть преобразованы учреждения: «Специализированная государственная (муниципальная) некоммерческая организация» (СГМНО) и «Государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация» (ГМАНО).

Основное отличие одной формы организации от другой – в обязательствах по отношению к государству, а также правах собственности и режимах передачи и дальнейшего использования недвижимого и движимого имущества. Для СГМНО сохраняется возможность установления учредителем обязательных заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, в то время как ГМАНО будет участвовать в реализации государственного (муниципального) заказа на добровольной (договорной) основе. Более того, государство может напрямую через субвенции или субсидии финансировать предоставление бюджетных услуг СГМНО.

Движимое имущество, за исключением особо ценного, а также объектов с ограниченным оборотом, закрепленное за действующими бюджетными учреждениями на праве оперативного управления, будет передаваться создаваемым СГМНО на праве хозяйственного ведения с особенностями, которые предусматривается внести в действующее законодательство. В принципе, право хозяйственного ведения не предусматривалось ранее для некоммерческих организаций, поэтому требуются соответствующие дополнения, фиксирующие особенности права хозяйственного ведения применительно к некоммерческим организациям.

Недвижимое имущество, а также указанные выше виды движимого имущества с ограниченным оборотом будут передаваться вновь создаваемым организациям на праве безвозмездного пользования или аренды по льготным ставкам, действующим в течение переходного периода (в том числе с правом сдачи недвижимого имущества в субаренду). При этом право безвозмездного пользования будет ограничиваться невозможностью его отчуждения в течение срока существования организаций, за исключением случаев нецелевого использования. Для ГМАНО в случае передачи такого имущества или его части третьим лицам предусматривается, что, все доходы, получаемые с субарендатора, должны поступать в бюджет.

Во избежание обращения взыскания по обязательствам ГМАНО на переданное ей учредителем государственное (муниципальное) имущество, в собственность таких организаций может передаваться только движимое имущество за исключением особо дорогостоящего, а также имущество с ограниченным гражданским оборотом.

По отношению к преобразованным организациям бюджетного сектора планируется перейти на принципы общественно-государственного управления, что включает обязательное формирование для них коллегиальных органов управления с участием общественности, введение общественного контроля за их деятельностью, а также обеспечение открытого доступа к целому ряду документов, характеризующих деятельность организации.

Для сферы культуры, по всей видимости, необходимо будет разработать специальный порядок преобразования бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы, с учетом тех ограничений, которые предусмотрены для недвижимого и движимого имущества с ограниченным гражданским оборотом (памятники, архивы, коллекции и т. п.)

Необходимо принять во внимание, что пока не предусмотрено распространение моратория на банкротство для новых форм государственных (муниципальных) некоммерческих организаций, по которым учредитель не несет субсидиарную ответственность. Надо признать, что законодательство о банкротстве пока проработано без достаточной полноты, что может привести к спровоцированному банкротству преобразованных бюджетных учреждений и потере государственного (муниципального) имущества или нежелательной приватизации организаций культуры без сохранения профильной деятельности и использованию имущества не по прямому назначению.

Отдельные проблемы возникают с правами собственности и режимами использования вновь приобретенного имущества за счет собственных (внебюджетных) средств СГМНО или ГМАНО. Было бы резонно учитывать такое имущество на отдельном балансе СГМНО или ГМАНО (закрепив за ними весь пучок прав собственности) и вести по нему раздельный учет, хотя это и усложняет финансово-хозяйственную деятельность новых организаций.

Но главное – пока не проработаны механизмы, обеспечивающие финансовую стабильность СГМНО и ГМАНО. Без перехода к построению отношений СГМНО и ГМАНО с государственными и муниципальными органами управления на долгосрочной основе (не менее 3-х лет с ежегодной корректировкой среднесрочного плана по итогам истекшего года), а также предоставления СГМНО и ГМАНО возможности создавать для себя эндаумент проблемы решить не удастся. Риски финансовой нестабильности для преобразованных организаций будут очень велики.

Необходимо отметить, что активно ведется работа по подготовке и согласованию пакета законопроектов по СГМНО и ГМАНО (включая необходимые изменения и дополнения в ГК РФ, БК РФ, закон «О некоммерческих организациях» и другие законодательные и подзаконные акты), но пока она окончательно не завершена в силу объективной сложности многих вопросов. По всей видимости, даже в случае принятия указанного пакета законопроектов для сферы культуры необходимо будет разработать пакет специальных дополнительных нормативных документов, регулирующих деятельность СГМНО и ГМАНО в сфере культуры с учетом специфики отрасли.

Итак, если часть бюджетных учреждений будет преобразована в новые организационно-правовые формы, функционирующие на принципах ответственного финансового менеджмента, и в то же время сохранятся бюджетные учреждения, то, очевидно, что количество последних существенно сократится. Задача каждого отраслевого министерства и территориальных органов управления – подготовить список обязательных к сохранению бюджетных учреждений, находящихся на федеральном, региональном (субъекта РФ) и муниципальном уровнях.

В отношении сохранившихся бюджетных учреждений предусмотрено ужесточение финансового контроля даже по сравнению с существующим положением, а именно: лишение права самостоятельного распоряжения внебюджетными доходами и введение ответственности руководителя за превышение объемов принимаемых обязательств сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств, а также за нарушение установленного порядка учета и отчетности.

Сейчас органам управления очень важно определить, что есть конкретная «бюджетная услуга» по объему, структуре, стоимости применительно к специфике учреждений культуры, финансирование которой включено в состав расходных полномочий того или иного уровня бюджетной системы – федерального, субъекта Российской Федерации или местного самоуправления. Насущно необходимо обсчитать стоимость «бюджетной услуги», на основе которой будут формироваться государственный (муниципальный) заказ или нормативы финансирования. Если заказ будет формироваться по заниженной цене, без учета реально сложившихся издержек, то выполнение заказа будет невозможно, что подрывает перспективы существования, а тем более развития организации, функционирующей на принципах ответственного финансового менеджмента. Государство уже не будет нести ответственности по обязательствам такой организации. Реальные социальные риски очень велики: обеспечить доступность, а тем более хотя бы минимальное разнообразие и качество социально-культурных услуг будет очень трудно.

Думаю, что многие концертные организации в России вполне подготовлены к функционированию на принципах ответственного финансового менеджмента. Тем не менее, при переходе к новым формам финансового обеспечения и бюджетирования обязательно возникнет много проблем, проявятся неурегулированные отношения, поэтому было бы правильно отработать механизмы, условия и порядок финансирования концертных организаций в экспериментальном режиме применительно к разным организационно-правовым формам. Программу эксперимента, состав участников, научно-методическое сопровождение эксперимента необходимо разработать и подготовить в очень сжатые сроки, чтобы успеть предусмотреть необходимые условия уже в следующем финансовом году.

Абанкина Татьяна Всеволодовна,
Высшая школа экономики,
директор Центра прикладных экономических исследований и разработок